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实行“建管分离”制度 根治工程建设管理顽疾
发布时间:2018-04-18 23:08:00
巴东县政协委员  向文萍
 
各位领导,各位委员:
  建设工程“建管不分”是形成工程建设管理顽疾的根本原因之一。在管理日渐规范、制度更加完备和严厉惩治腐败的新常态下,建立“建管分离”的良性体制显得更加重要和紧迫。
  一、建管不分是当前建设工程管理面临的现实问题
  (一)行政部门承担项目建设占用管理资源。长期以来,住建、水利、环保、交通、移民、国土等部门都不同程度地存在既承担建设和项目管理职能又担任项目的业主,部门管人、管钱、管项目、管行业都已约定俗成。行政机关的人员编制是按照行政管理与行政服务的要求来设置的,没有单独核定从事项目建设的人员编制,机关人员忙于各类项目建设,事实上占用了大量的管理资源。以县住建局为例,十二五期间共承担业主的建设项目352项,总投资约12亿元,在编在职在岗的干部只有10人,每个干部平均要管理35个项目,平均每人每年要管理项目7-8个,所以从事本职工作的时间和精力都受到了很大的影响。根据调查,县水利局、县国土局、县住建局、县环保局等都存在从所属二级事业单位借用干部,向社会大量聘用管理人员的情况。这种状况衍生出很多问题,如:干部人事管理混乱、二级事业单位力量被抽空、聘用人员管理难度大等等。特别是解决连续聘用时间超过10年以上的人员待遇问题、解除聘用关系的经济补偿问题、社会养老保险历史欠账问题等已经成为各单位的难题,以连续聘用10年以上的人员为例:县住建局10人,最长聘用时间已经达到26年;县环保局4人,最长聘用时间几乎和环保局设立的时间一样长;县国土局6人,最长聘用时间超过20年。
  (二)“建管不分”导致权力边界模糊。“建管不分”最形象的描述就是“既当运动员又当裁判员”,我县承担项目建设的几个主要部门都存在这种状况,县国土资源局是地灾项目、土地整治项目的业主,县水利局是水利工程的业主,县水保局是长治工程、水土保持工程的业主,县住建局是城镇建设项目的业主。既管行业又管项目的直接后果就是行业管理秩序被行业管理部门自己亲手破坏。如:县住建局2016年1-10月共承担各类项目建设任务80项,总投资约11亿元。在州、县两级公开交易的工程建设项目中有7个项次接收到招标质疑投诉或举报,因为住建局既是招标人又是建筑市场和行业的管理部门,当县住建局以招标人的身份答复后,投诉人或举报人又以住建局同时是主管部门的理由再次向县住建局投诉或举报,形成了县住建局要自己调查自己的现象。虽然县住建局依法依规向投诉或举报人陈述不能受理的理由并引导投诉或举报人改向其他监管部门或上级行政主管部门投诉或举报,但从目前的情形来看,这类投诉依然时有发生。据了解,其他几个部门几乎无一例外的遇到过这种尴尬。
  (三)建管不分容易形成根源式腐败。根据相关部门的统计分析,巴东县内的腐败多因工程建设引起,过去的情况和原因不需要再去列举和分析,但让人忧心的是,一批干部还身陷囹圄之中,参与其中的工程承包商们已经好了伤疤忘了痛,又活跃在各个工程主管部门的楼上楼下,开始对现在在岗干部组织新一轮“公关”,我们可以预言,再次倒下的干部纪录一定不是“零”。
  (四)建管不分导致市场主体畸形发育,严重影响到县域经济的健康发展。既当运动员又当裁判员造成政商关系的畸形,也直接形成了建设工程市场主体的畸形发育。巴东近些年,县城三次搬迁建筑工程总投资近百亿元,开发区和生态经济园投资超过30亿元,公路、高速公路、铁路等重点骨干项目建设投资已经超过百亿元。按常理来说,巴东应该培育出一批技术能力强、管理水平高的施工企业、监理公司、设计公司、造价咨询公司。然而据统计,全县建筑领域现存的建筑施工企业仅有一家二级资质、三家三级资质企业,设计企业仅有一家丙级资质企业;地质勘察、工程监理企业基本没有在巴东注册的本土企业;地质灾害治理领域本县注册的设计、施工、监理企业为零;房产领域本县注册的房屋质量安全鉴定、房产评估企业也同样为零;环保领域环境影响评价、环境工程设计、环境工程施工等方面的企业更是零注册记录。
  二、尽快建立“建管分离”的机制已经成为必然要求
  (一)项目法人负责制的项目管理规定要求实行建管分离。国家建设项目一直要求实施“项目法人责任制”,由项目法人对工程全过程全方位监督管理,并对工程质量负总责。《巴东县政府性投资建设工程监督管理暂行办法》第三条明确规定“履行建设工程行业管理职能的部门一般不兼任项目法人”。所以“建管分离”的核心是落实建设工程行业管理职能的部门不再兼任项目法人。
  (二)“标准化、精细化、规范化和扁平化”的管理要求客观上规定必须实行建管分离。中办、国办《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》规定“按照政府建立、规范管理、公共服务、公平交易的原则,坚持政事分开、政企分开,打破地区封锁和行业垄断,整合和利用好各类有形建筑和建设市场资源,建立健全统一规范的工程建设有形市场”“必须招标的工程建设项目要实行统一进场、集中交易、行业监管、行政监察”。要继续贯彻落实这些精神,必须建立行业监管的良性机制,建管分离也就是必然要求。
  (三)必须解决国有资产直接成为经营性资产问题最直接的办法是实行建管分离。随着国家投资方式的改变,中长期融资将逐步替代大部分的财政直接投资,需要将大量的国有资产转化为经营性资产,以向政策性金融机构(如国开行、农业发展银行)争取规模化的政策性贷款。而行政机关当业主的项目所有的手续都是行政机关,转移到国有企业需要再倒腾,浪费了宝贵的时间和资金。而由国有公司、有经营职能的事业单位担任项目法人可以直接解决这个问题。
  三、关于建管分离的建议
  实行建管分离,一是要解决愿不愿意交的问题;二是解决有没有主体接的问题;三是解决能不能接得住的问题,即有接受的主体要有相匹配的管理体制、管理队伍、管理经验、管理措施;四是解决承接主体愿不愿接的问题;五是解决谁来监督建管分离的问题。
  (一)借鉴外地经验,以国有公司作为承接项目建设的主体。宜都市组建城投、交投等公司,承接了各类政府性投资项目的投资、建设和管理,公司的资产规模超过100亿元,融资规模超过100亿元,同时成为了税收贡献大户;重庆酉阳城建公司主要行使县城规划区及县城拓展新区内的城市建设投资职能,负责土地储备整治、市政基础设施建设,承担经济适用房、廉租房建设;授权代建其它政府性投资项目,以及从事房地产开发等经营活动,为新城区建设开发业主,该公司总资产超过26亿元。重庆云阳城投公司根据政府赋予的投资、融资、建设、经营、管理、调控六大职责,定位于城市建设主力军、国有资产经营管理主体、政府性投资项目融资主体,总资产达到54亿元。我县已经有城投公司、神农投资公司、扬帆投资公司、厚德开发有限公司、国有资产经营公司和正在组建的污水处理公司等六家有一定规模的国有企业,完全具备承接政府性投资项目的建设管理条件。可将城镇建设、保障性住房、公路和桥梁等项目交由城投公司、神农投资公司、厚德开发有限公司承担,将县城及乡镇集镇污水处理、垃圾填埋等项目交由污水处理公司承担,将旅游开发、乡村旅游及农村人居环境改善等项目交由扬帆旅游开发有限公司承担等。
  (二)改革行政机关下属的事业单位承担政府性投资项目建设任务。部分行政机关下属的自收自支事业单位,原有的职能已经不能发挥,可以改革成为承担政府性投资项目的建设业主。如县住建局所属城乡规划设计室其原有的业务职能已经全部由社会中介组织代替,承担各类项目建设管理经验、管理人员都具备;如县房地产管理所,其所管理的直管公房、公租房转化为经营性资产交给国有公司后,其原有的公共住房的管理职能消失,可转变为承担保障性住房建设职能;如县水土保持局下设的水土保持观测站,其人员多为水利、水土保持方面的技术人才,可转变承担水利、水保等相关项目的建设职能。
  (三)项目主管部门向社会购买代建服务,中标的服务商可以依照合同约定承担项目法人。即以政府采购的形式,委托具备资质、管理能力的企业或事业单位以代建的方式代为承担项目建设管理职能,政府按合同约定给付酬金。这种方式虽然是鼓励开展的方式,但其效果仍然取决于购买服务单位或部门对代建方的管理能力和管理水平,有两极发展的典型倾向。对代建方管理到位,项目建设推进顺利、经济效益和社会效益能够得到充分体现,反之,则会出现项目推进困难、资金浪费、矛盾重重的局面。
  总之,项目工程建设领域建管分离是必然趋势,也有利于巴东快速稳定发展,建管分离时机成熟,迫在眉睫。
 
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